Stanovishte

10 07 2006, Варна,

 

С Т А Н О В И Щ Е

относно законопроектите за изменение и допълнение на Закона за управление при кризи (ЗУК) и на “Закона за защита при бедствия” (ЗЗБ) подготвени от Министерството на държавната политика при бедствия и аварии (МДПБА)

 

Непрекъснатото усъвършенстване на нормативната уредба на системата за обществена безопасност е процес, който подобрява нейната база и съдейства за успешното управление при кризи, своевременно реагиране при бедствия и инциденти и повишава ефективността на системите за защита на човешкия живот, природната среда, материалните и културни ценности.

В периода от влизане в сила (01.03.05) на “Закона за управление при кризи” (ЗУК) до сега стана ясно, че той не се справя с предизвикателствата при уреждането на обществените отношения, свързани с правомощията на държавните органи и на местното самоуправление, правата и задълженията на юридическите  и физически лица в процеса на управление при кризи.

БУЛСАР (доброволческото морско сдружение) отбеляза недостатъците на ЗУК на две конференции: “Първа международна черноморска доброволческа конференция за хуманитарно спасяване”-Варна 19-21 юли 2005 г., и на «Първа научно-практическа конференция по управление в извънредни ситуации и защита на населението» (София, БАН, 10 ноем. 2005)*. Представените доклади съдържаха сериозна критика към ЗУК и по специално за използване на доброволци, както в сферата на морското спасяване така и изобщо. Нещо повече, юлската конференция във Варна, събрала световния елит в тази област, завърши с «Меморандум», в който на основание поетите международни задължения на България, прикани държавните институции да включат БУЛСАР в националния план за хуманитарно спасяване. Препоръките към мобилните операториГлобул”, “ВиваТел”, “Тетра”) бяха приети от тях добронамеренно и те се присъединиха към направилия вече това “МобилТел”. С този жест мобилните оператори показаха, хуманно отношение, висок морал и съпричастност към призивите на ООН за оказване на помощ на доброволческите структури по света.  От страна на държавната власт и до сега не се промени нищо в желаната посока, напротив  предлаганите промени са още в по остро противоречие с редица ратифицирани от България международно-правни нормативни документи. След приемане на международните такива, страната ни  поема задължения към ООН и към други нейни агенции, като “Международната морска организация”, “Международната организация  за   гражданско  въздухо-плаване”  и  други  по  въпросите на защитата  на  човешки живот  и съхранение  на

--------

*“Първа международна черноморска доброволческа конференция по търсене и спа-сяване”, 21 юли 2005, Варна, ISBN-10:954-20-0347-1/-13:978-954-20-0347-2; Първа нацио-нална научно-практическа конференция по управление в извънредни ситуации и защита на населението”-10 ноев. 2005, София ISBN-10:954-91827-1-1/-13:978-954-91827-1-2

 

околната среда. По важните конвенции които ни ангажират са: “Конвенцията по международно морско право-1982” (КММП-82), редица Резолюции и Циркуляри на ООН за доброволческата дейност, “Женевските Червенокръстски конвенции-1949 г., с допълнителните протоколи към тях от 1977 г., “Конвенцията  за  защита   на човешкия живот по море” (СОЛАС) с нейните кодовете за безопасност и сигурност, “Конвенцията за хуманитарно търсене и спасяване” (САР-79), “Конвенцията за имущественно морско спасяване” (МКС-89), “Чикагската конвенция за гражданско въздухоплаване-1944”, всички те прилагани и в страните от ЕС. Нещо повече, ООН обяви 2001 година за световна година на доброволеца!

Конституция на Република България освен, че гарантира живота, достойнството и правата на личността и създава условия за свободно развитие на човека и на гражданското общество, но и определя, ратифицираните по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България международните договори, като част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат, като дори се посочва, че държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. Когато обаче, една държава създава нови национални норми, противоречащи на международните които е приела, това е: дипломатически гаф, подготовка за денонсиране и/или най малкото неуважение и пренебрежение към международното право и институции! В Националното ни законодателство също има постановки, с които новите предложения не са в синхрон. Например “Закона за юридическите лица за нестопански цели” (ЗЮЛНЦ), третиращ материята за ангажирани изключително с обществено полезна дейност структури, каквито са доброволческите организации, като нашата - БУЛСАР. В член четвърти на този закон е посочено, че “държавата може да подпомага и насърчава тези дружества чрез данъчни, кредитно-лихвени, митнически и други финансови и икономически облекчения, както и финансирания при условия и по ред, определени в съответните специални закони”.

В новопредлаганите закони е заложена съвсем различна философия, в тях доброволците са превръщат в наемни служители на временни трудови договори т.е. “наемници под прикритие”, а под юридически лица се разбира само търговските дружества. В предложенията прозира стремеж към овладяване на цялата власт за управление в дейността до такава степен, че това е заложено като цел на проекта, която дословно е посочена, че е “управление при кризи”. Управлението обаче, не е цел, а инструмент за постигане на целта за спасяване на застрашен човешки живот, съхраняване на околна среда, материални и културни ценности, владяването на кризи и т.н. Този подход навежда на мисълта, че авторите се интересуват повече от организацията и управлението на финасовите ресурси, отколкото от създаването на единна система за гъвкава координация на човешкия и материален ресурс в екстремални ситуации; Друга постановка в проекта за нов ЗУК сочи, че закона “не се прилага във време на война, военно положение и инзвънредно положение”. Освен по време на война, ако в други ситуации е застрашен човешки живот, спасяване на бедстващи хора е задължително. В ЗЗБ ситуацията е обратна-липсва постановката, че по време на война, спасяването не носи повелителен характер. Това са азбучни истини, заложени в международното и национално право на много страни и незнанието им говори за недостатъчна компетентност и несериозна подготовка на предлаганите правни инструменти. Пак в  ЗЗБ в член 3-ти (1) се казва, че правото на защита има всяко лице. Това определение е недостатъчно и непълно. Следва да се добави “независимо от от националната принадлежност, статуса на такова лице или обстоятелства, при които то е било открито”.

В ЗУК се предлага член 7-ми да бъде отменен. В този член има текстове за непрекъснатост на финансирането (т.6) и гарантиране на гражданския контрол (т.7.). “Непрекъснатост на финансиране” на дейността по нататък е предложено да се замени с “управление на финансирането” Едно значение има думата “непрекъснатост”, друго е “управление на ресурса”. Ето още един пример в който се вижда как радикално се променя смисълът на една точка от действащия закон след вмъкване в текста на  думата “на” и замяна на фразата “се задължават” с думата “възлагат”. Това засяга член 10 от ЗУК където: “чл. 10, т.10 Министерския съвет определя юридическите лица и едноличните търговци от национално значение, на които с оглед на тяхната дейност на територията на страната се задължават възлага да изготвят планове за управление при кризи, и им възлага изпълнението на функции по планиране, подготовка и провеждане на дейности при кризи;

Юридическите лица, които според тълкованието на вносителите са само търговските дружества няма да бъдат “задължавани”, а ще им се “възлага”, финансов ресурс, който ще бъде управляван от МДПБА и ще се раздава ...… по преценка, а не според непрекъсваем бюджетен процес. Други юридически лица, като упоменатите в ЗЮЛНЦ не съществуват и за тях няма финансиране. Кръгът се затваря, а пътят за тотален контрол на ресурсите е отворен. Какъв граждански контрол, какви доброволни формирования, когато тук доброволците са третирани като наемни работници дошли от търговски дружества, под заплаха за санкции към работодателят им. На всичко отгоре ангажиментите за договаряне, осигуряване и т.н. се прехвърлят на общините, които нямат достатъчна компетентност и не са специалисти по всичко.

По целия свят и у нас, доброволците се обединяват или сдружават съзнателно по своя воля водени от хуманни чувства, любов към природата и Отечеството. Тях никой не ги назначава със заповед. Те обичайно са високо квалифицирани специалисти в съответната област, имат демократично установени принципи и спазват правила вложени в уставите на сдруженията им. В исторически план например, доброволчески организации са извършвали морско спасяване, стотици години преди много от съвременните държавни национални служби да са били създадени. Днес почти цялото атлантическото крайбрежие на ЕС се осигурява само от доброволчески екипажи, а не от наемници.

В световната (европейската в това число) морска същност на хуманитарното спасяване, се прилага коренно различен подход.  Например в Италия “Sociate Nasionale Salvamento” (SNS) (1871г.)е обществена доброволческа структура с около 65 хиляди участници, а от тях 2 (два) % са щатни! Във  Франция-(SNSM) има 99% доброволци и 1 (един) % щатни, а  част от бюджета им е държавна субсидия. Турция-(DDD) само за осигуряване в Босфора има над 500 доброволци и 7 щатни служители т.е.съотношението е 98.8% към 1.2%; В Германия (DGzRS), 85 % към 15%;  Холандия (KNRM) с 180 годишна история има 900 доброволеца и 50 щатни служители т.е. около 5%, в Щвеция (SSRS) (1907г.) 99 % към 1 % щатни (1500:15) и т.н. В  Руската държавна доктрина е отделено специално място за усъвършенстване на системата за “морско търсене и спасяване”- чрез взаимодействие на федералните органи на изпълнителна власт и осигуряване на държавна поддръжка за развитие и функциониране. В ЮАР (NSRI) има 680 доброволци с 16 души щатни, които обслужват в 10 минутна готовност, 54  спасителни катера, а годишния броят на спасените бедстващи в морето е около 600 души. Парламента на страната е разгледал нивото на успеваемост при спасителните операции и е гласувал допълнителен бюджет за нейното повишаване. Само преди броени дни (23 юни т.г.) се навършиха 67 години от създаването на морската доброволческа структура на САЩ. По този повод в приветствието си към тях, Адмирал Аллен-комендант на Бреговата охрана на САЩ изрича трогателни думи за приносът на мъжете и жените доброволци, внесли своя дял за благото на отечеството си. Така постъпват в САЩ -държава с огромни финансови ресурси, така постъпват в ЕС, така е и по светът.

В предлаганите проекти е залегнала философията за увеличаване на държавните непреки разходи (създаване на нови ненужни звена и структури), разделянето на един закон на две части с нови вертикални и хоризонтални структури.Ликвидират се постановките за граждански контрол - недопустимо деяние в една демократично изграждаща се държава. Ненужно се предизвиква морален социален конфликт чрез необоснован приоротет на отделни категории служители в Гражданска защита. Пренизява се ролята и значението на доброволческите формирования, чувства се пренебрежително отношение към неправителствени организации в обществена полза и към особенно важната им роля при осъществяване на спасителни операции.

В момента у нас държавните служители са около 130 хиляди, толкова колкото са и в Румъния, но съседката ни има три пъти по голямо население от нас. Освен това през последните десетина години броят на родните държавни труженици се е увеличил с 53 хиляди, т.е били са  около 80 хиляди и са се увеличили с около 75-80% ! Имаме усещането, че предлаганите промени и допълнения ще доведат до ново увеличение на броя на държавните служители още с няколко хиляди души.

Неясни са постановките за териториалната компетентност на предлаганите закони. Територията върху която Република България упражнява пълен суверинитет, освен 111 хиляди кв.км. сухоземна площ, включва още “вътрешни морски води” и “териториалното море”, както и “въздушното пространство” над тях. В предложениетотериторията на страната” не може да бъде емоционален, а юридически термин и употребата му включва категорично и морската част от територията ни. Освен това, там е упоменат термина “търсене (издирване) и спасяване”, фраза която се ползва най вече в морските и авиационни конвенции и означава “осъществяване в случай на бедствие на наблюдение, комуникация, координация и операции по търсене и спасяване и т.н., чрез използване на държавни, обществени и частни ресурси, в това число въздухоплавателни средства, кораби и други плавателни съдове и съоръжения”. Следователно, вносителите на предлаганата “Единна спасителна система” (ЕСС) знайно или незнайно са въвели в своя параметър и морската част от територията. Според нас следваше да се създаде “Единна национална система за координация на действията при кризи, бедствия и инциденти”, при спазване приоритетите на отговорност на различните родове спасителни центрове, а не ЕСС с централизирано т.е. единолично ръководство.

Принципно погледнато не са нужни два закона, те създават само излишни дублиращи структури. Според нас трябва правилно и верно да се определи законовата рамка, да се посочат отговорните органи в различните видове спасяване (на суша, море и въздух), да се обозначи организацията на наличните ресурси, средствата за комуникации, функциите по ефективно и компетентно координиране и управление на операциите, уточняване на процесите свързани с подобряване на организацията на спасителната дейност, както и планирането, сътрудничеството на  различните координационни звена по родове (сухоземни, морски, авиационни).

Изобщо, както съществуващите в ЗУК норми, така и предлаганите промени в новите закони са обременени от тежка и мудна, няколко степенна бюрократична организационно-командна структура. Според предлаганата организация, при инцидент застрашаващ живота на хора, очевидецът следва да информира ГЗ на съответната община, той ще информира областната ГЗ, която предава съобщението на оперативния център на МДПБА. Дежурният в този център «приема и оценява информацията» и «на основата на стандартните оперативни процедури уведомяват компетентните части на ЕСС и координират по нататъшната дейност». В същия този член 33 (1) на ЗЗБ, има още две процедури за изпълнение преди започване оказването на помощ!  До тогава, бедстващите може вече да са предали Богу дух.

Тъй като става дума за човешки живот, ЕСС следва да се стреми да спасява оцелели хора, а не да събира трупове. Сигналът за бедствие, не бива да се пре-предава през няколко звена за вземане на решение и действия след това. Нивата на управление при бедствие следва да бъдат максимум две: Едното е Спасително-координационен център отговорен за района (зоната, участъка и т.н.) и второто-назначено отговорно лице на мястопроизшествието. Те ръководят операцията по спасяването, а ако преценят, че им е необходима допълнителна помощ, тя следва да им се предостави от ангажираните в системата другите рганизационни звена, при това на същата степен на готовност и бързина. Създаваните “кризистни щабове” по принцип осигуряват назначените от тях самите изпълнителни органи. Според ЗЗД основните съставни части на ЕСС са Национална служба «Гражданска Защита», (НСГЗ) «Национална служба «Пожарна безопасност и защита на населението» (НСПБЗН) и «Центровете за спешна медицинска помощ (ЦСМП). Отсъстват МО, Гранична Полиция към МВР, БЧК и гражданските структури по признак на бедствието. При морски инцидент структурите които обичайно си сътрудничат са от МТ, МО, МВР ГО и БУЛСАР. Това не означава, че ГЗ е излишна, напротив, но в никой случай тя не е водеща при морски спасителни операции, просто защото и липсва съответната професионална компетентност и юридически статут! Типичен случай на хармонично взаимодействие между морските спасителни структури и противопожарната служба бе успешното и бих казал героично ликвидиране пожарите на танкера “Ерма” в порт Варна (1977), на 150,000 т., танкер “Униря” (1982 г.) на 80-тина км. източно от нос Емине и други.

На много места в предложенията са включени дребнавости (отличителния знак, различни възнаграждения и други социални привилегии на служителите в НСГЗ), чийто място е в някакво приложение към закона, а не в него. Освен това някой от предлаганите материалните стимули за служителите на НСГЗ, не съответстват на общата социална трудова среда и ще създадат морален конфликт с подобни професии в други сектори на стопанския живот.

Както и преди, имената на авторите на проектите не са оповестени публично. Все пак почеркът им ги издава и определя като хора боравещи със познанията от епохата на съветска военно-нормативна уредба от 80-те години на миналия век, поради което и в предложенията се чувства тяхния дух. До сега нито веднаж, не бе извършено широко мащабно публично обсъждане на проектите по места. БУЛСАР научи преди десетина дни от пресата за предложенията, поради което част от законите все още не са проучени и анализирани задълбочено. Разработките се създават в някакъв кръг от автори, определяни по незнайни признаци. Ако в Конгреса на САЩ се внесе законопроект, на гърба на който не са поместени CV-тата на авторите, а компетентността им не кореспондира с проектите, последните се хвърлят в кошчето, а у нас може да минат на “четене” и приемане от НС.

В заключение, следва да се има предвид, че усилията на държавата могат да бъдат много по-ефикасни, ако са подкрепени от неправителствени организации с достъп до технически и финансови ресурси. Неправителствените организации заедно с бизнеса и местните власти, са един от стълбовете, при формулирането и изпълнението на тази високо благородна дейност. Гражданските организации са обърнати с лице към конкретните потребности на различни уязвими групи, могат да предложат успешни модели, да мобилизират местни ресурси за решаване на проблеми и предоставяне на тази социална услуга. Чрез законодателна подкрепа на държавата, истинските доброволчески формирования биха получили възможност да укрепят административния си капацитет и да решават социални проблеми на уязвимите групи в България. Дейността на доброволческите структури у нас  е добър положителен знак за транспортната безопасност в Пътната ни карта към Европейския съюз. БУЛСАР върши точно това. Такава според нас трябва да е държавната политика в дейността за защита при бедствия и кризи, а не тази предлагана в законопроектите на  МДПБА.

Има и други недостатъци от структурeн, организационен и управленически характер, които са поместени в отделен подробен анализ.

Специалистите се затрудниха да проумеят и анализират предложенията, а си представям как депутатите които мисля, че не познават материята ще усетят тънките нюанси и приемат или отхвърлят законопроектите.

В заключение, нашето мнение е категорично, че предлаганите нов “Закон за защита при бедствия и “Проекто-закон за допълнения и изменения на ЗУК, противоречат на фундаменталните принципи на демократичните общества в областта на най стария принцип в римското право - правото да спасяваш, намерил място и в българската Конституция. Поради това следва предложенията да бъдат отхвърлени, като негодни за прилагане в страната ни, стремяща се към преобщаване с европейската ценностна система.

Подготовката на нов закон следва да бъде извършена задължително при участието на граждански движения и специалисти в областите на различните родове спасителни структури и под контрол на обществото.

 

Изготвил:   К.д.п. Никифор Герчев, MNI, MBSMA

        СЕО БУЛСАР